香港廉政公署的成功經驗：精確定義貪污

香港警隊總警司葛柏被捕，轟動一時。

廉政公署無疑是香港的標誌之一，它的廣告詞：「香港勝在有ICAC」，可謂膾炙人口，深入人心。根據國際反貪污組織「透明國際」的評估，2010年香港的清廉指數為8.4分，排名全球13位，是全球最清廉的政府之一。

肩負着香港反貪污任務的廉政公署，只有1200個職員，相對於香港15.6萬公務員和3.2萬警察來說，是一個很低的比例。這個機構的英文名稱ICAC（Independent Commission Against Corruption）直譯為「反貪污獨立委員會」，其職員差不多都以合約形式受聘，和傳統意義「鐵飯碗」的公務員也不相同。在公務員事務局的網站上面，更特別註明：法官、司法人員和廉政公署的人員，不計算在公務員的編制之內。

廉政公署成立的背景

廉政公署的成立，和三個人的名字分不開，一個是首任的廉政專員姬達（Jack Cater），另外一個是全力支持廉政公署的港督麥理浩（Crawford Murray MacLehose），最後一個則是成就廉政公署威信的反面角色——香港警隊總警司葛柏（Peter Fitzroy Godber）。

先有行賄還是先有貪污，或許永遠無法說清楚。在20世紀60年代，香港經濟起飛，社會人口快速增長，導致了供應和需求的不平衡，不少市民為了擠進廉價公屋或享受政府提供的福利，往往會使用賄賂的途徑。這是因為，當時大部分市民的文化程度不高，政府文件又一律使用英文，看不懂，不會填，給一點錢行賄換取利益，已經成為社會普遍風氣。

到了70年代，香港已經變得無官不貪。一些老警員回憶，當時警員收取黑道白道的賄賂是公開的秘密，每個警員上班時，都可能在抽屜裡發現放有來歷不明的錢，當差的都心知肚明，不便過問——收了錢，自己人；不收錢，同袍反而認為你是異己，提防你，排擠你，在警隊也就呆不下去了，不少警員被迫妥協，同流合污。香港的警察在當時也被譏笑為「有牌爛仔」，即合法的黑社會，無人乾淨。

英雄的成名需要壞蛋的襯托，廉政公署的威信，也由打擊貪污巨犯而來。1973年，當時的香港警隊總警司葛柏，被警察的反貪污部發現擁有財產437萬元，而他1952年加入警隊到1973年的正常工資僅為89萬港元，如此巨款，完全無法解釋，無疑是非法所得。

當然，作為反面人物的葛柏也不是省油的燈，他曾經獲得過殖民地警察服務獎章及英女皇警察服務勳章，一度是警隊的驕傲。正當律政司要求他解釋之時，葛柏竟然利用自己是高級警官的身份順利逃離香港，返回英國躲藏。這令積聚已久的民怨頓時沸騰，大規模遊行，要求「反貪污、捉葛柏」。

在當時，香港反貪污的任務由警察的反貪部門執行，歷史悠久但成效不大。同時，當時的殖民地政府的威望還不能和廉政公署成立之後相比，市民對6年前發生的「反英抗暴」鬥爭尚記憶猶新，一點星火也有燎原的可能。這令總督麥理浩下定決心整治貪污，他採用了高級副按察司百里渠的報告，建立完全獨立的「總督特派廉政專員公署」。該份報告認為，警隊貪污情況嚴重，不能由警察去反貪，必須要有獨立的機構負責。根據這份報告，廉政公署在1974年2月15日正式成立，並於1975年引渡葛柏回港判刑。

廉政公署的架構

香港廉政公署的組織架構分為三個部分：執行處、社區關係處和防止貪污處。執行處是香港廉政公署最大的部門，負責調查公營和私營機構的貪污及相關罪行。社區關係處主要職責是教育公眾認識貪污的禍害，支持肅貪倡廉的工作。

一般說起來，前兩者最為人熟悉，但技術含量最高的，莫過於防止貪污處，在人性本惡的哲學影響下，增加賄賂難度也是防止貪污的主要手段。防止貪污處人數最少，不足百人，由經驗豐富的資深專業人員組成，包括前政府人員、工程師、測量師、會計師、核數師和信息科技專業人員等，他們會審查政府部門及公共機構的工作常規及程序，並建議機構修訂容易導致貪污的工作方法及程序，以大幅增加賄賂的難度，將貪污的可能性降到最低。

例如，過去考車牌是定點定師傅，容易發生考生賄賂師傅輕易獲取合格的情況。廉政公署設計了考車牌的流程，每天師傅上班時抽籤，決定當日到全港十幾個考場中的某一個擔任考官，這樣，考生即使事前認識某個考牌師傅，未必能夠如願在其手下考試，有效地減少了考牌師傅貪污的機會。

至於香港的銀行、證券、賽馬等等，更是廉政公署關注的焦點，時常留意各種工作流程，防微杜漸，防止貪污的各種可能。

廉政公署如何定義貪污？

要在一個貪污橫行的地區推廣廉政，其難度可想而知，在廉政公署成立3年後，就爆發了警察和廉政公署的衝突。截至1977年11月，被廉政公署帶走的警方人員已經多達260人。令警方人心惶惶，也造成警方對廉政公署的怨恨，在1977年的10月28日，這種怨恨集體爆發。數千警員和家屬發起遊行，到警察總部舉行聚會，其間一部分較為激進的警員，更衝進廉政公署執行處搗亂，造成5人受傷。

因為當時貪污十分普遍，有些警員更是被迫貪污，其行可惡，卻也「其情可憫」。港督只好發出特赦令，穩定警隊的軍心，宣布不檢控1977年以前的貪污罪行，同時也增加警務人員的工資和福利，並優化人手和結構，這政策日後被稱為高薪養廉。

高薪養廉是個相對的概念，十萬元是高薪，百萬元也是高薪，甚至千萬元也是高薪，相對於賄賂而言，高薪的概念並非是個絕對數。據一些廉署的公開資料，基本有兩條是可以肯定的，第一是如果僱員的權力和其薪金差距太大，這就存在貪污的動機；第二是當僱員的收入不能維持他的生活，也會造成貪污的風險。

有一個很著名的例子，說一個公司接受別的公司的標書，由門衛負責傳遞，傳遞工作本身非常簡單，但是標書遞交的遲或早，其實很影響中標的結果，如果門衛的薪金太低，和他肩負的責任不符合，這就會造成貪污的風險。如果他的薪金不能負擔生活開支，這樣貪污的風險則會更大。

在公務員方面，如果因為公職關係收到禮物，會被視為送給政府機構而不是個人，因此應該將有關的禮物提交部門處理。而如果有利益交換則會被視為濫用職權而絕對禁止。在私營機構方面，最大的原則是需要得到上司的批准，才可以收受禮品。

防止貪污處的工作，會製作包括工程顧問、採購、製造業、旅遊、保安和學校等等私營機構的「防貪錦囊」協助各單位降低貪污的風險。也接受企業的申請，到公司主動講解防止貪污的知識。

香港廉政公署認為，貪污是罪行，與貪污金額多少無關。在香港廉政公署的歷史上，成功檢控的案例中，最低的貪污金額是10元。過去香港的醫院有「阿嬸」擔當為病人打熱水，輔助病人如廁之類的工作。病人大多會支付「阿嬸」10元錢的勞務費。而不願支付10元的病人，就有得不到熱水服務的可能。廉政公署認為，這符合公職人員利用職務之便，索取利益的貪污定義，已經構成貪污的罪行。

又有一例是郵遞員，時值中國農曆新年，負責山頂豪宅區投遞的郵遞員，得到一包10元的利是封。廉政公署認為，郵遞員是公務人員，負責投遞是本職工作，拿紅包屬於利用職務之便獲得額外利益，也是造成不公平的貪污行為。

10元數額雖小，但性質是貪污就是貪污，至於量刑多少則是律政司的工作。

權力的邊界及爭議

要破解各種利益關係千絲萬縷的關係網，沒有一個相對大的權力是不可能辦到的，廉政公署在一開始就獲得麥理浩的全力支持，只向港督一人負責，而在回歸後，廉政公署也只向特首一人負責。

同時，廉政公署也可以無需手令而調查犯罪嫌疑人和他被拘捕所在的地方，並可以扣留48小時。同時，在調查過程中，如果揭發其他人有犯罪行為，也可以加以逮捕。

不過這種調查手法在現代社會中，也有時會遭到質疑。廉政公署試過高調拘捕一些人，但是最後卻沒有實際的證據可以加以檢控，最為轟動的，莫過於林炳昌案。 2004年，他遭到廉政公署拘捕，但是最後上訴到終審法院，結果撤銷全部控罪。

藝人陳奕迅的父親是房屋署工程師陳裘大，在2001年被廉政公署調查，也引來不少爭議，雖然最後陳裘大確有犯罪，並成為了香港歷史上的第二大貪官。但是廉政公署在其辦公室內安裝偷聽器及攝錄機的行為，也讓部份市民覺得侵害人權。

總體來說，從1974年廉政公署成立至今，30多年來，每年貪污舉報案件都在3000件左右，其中政府部門從成立初期的2000多件下降到2008年不足1000件。而私人機構的貪污舉報則從成立初期的三四百件上升為2000多件，可見，人們覺悟已經提高，對貪污行為警覺已經擴展到私人機構。

李炘
作者係星島新聞集團編輯

廣州《時代周報》，第107期，2010年12月2日